党的二十大关于产权制度改革及农村要素流转有关精神解读（连载四）

一、产权制度改革和农村要素流转的问题和挑战的讨论

（一）进场意识不强，“应进未进”现象依然突出

农村产权交易市场经过几年的探索，已经形成了较为成熟的体系架构，但场外交易的现象仍较为突出，特别是镇街村级进场意识不强，主要影响因素包括存在宣传工作不到位、部分地区缺乏公开流转交易意识、缺少有效的监督问责办法、交易程序不够便捷等。

（二）交易平台建设需进一步完善

部分地区各级交易平台仍需互联互通，省、市、县、乡镇（街道）交易平台无法实现数据共享、监管联动平台。平台功能还存在交易前各类资产确权不到位，缺少法律、咨询、担保、金融、评估等服务等。

（三）资金支持政策不到位

《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见（国办发〔2014〕71号）》文件明确了交易场所坚持公益性为主、不以盈利为目的；同时提出了实行市场建设和运营财政补贴等优惠政策，通过采取购买社会化服务或公益性岗位等措施，支持充分利用现代信息技术建立农村产权流转交易和管理信息网络平台。但不少地方在农村产权交易市场建设和运行补贴措施并没有到位。农村产权交易场所建设运行资金的不足成为制约交易所对外拓展业务的重要因素。

（四）政府引导政策需进一步完善

国内主要地区对属地农交所出台了支撑政策文件，支持当地各类农村产权项目进入统一平台公开交易，但部分地区尚缺少相应的政府层面文件支持，缺乏政策指引，对提升农村产权要素市场化配置效率、促进农村产权要素交易模式和品类创新存在一定影响。

目前尚无政府出台有关“农村资源资产抵押登记管理办法”的上位法，能够赋予交易市场涉农资产抵、质押登记公示公告权能，基于农村两权抵押相关上位法的缺失，存在农村资源资产在金融机构融资无法逾越的障碍。

限额以下集体建设项目招标法律法规空白。全民所有和集体所有是我国公有制经济的重要组成部分。国有资金建设工程招标由《政府采购法》和《招标投标法》规范，集体资金的目前没有单行法。《招标投标法》及其实施条例规定，限额以下的建设项目可不履行公开招标程序。国家发改委、农业农村部等11部委《关于建立健全招标投标领域优化营商环境长效机制的通知》（发改法规〔2021〕240号）要求“没有法律法规或国务院决定和命令依据的，规范性文件不得减损市场主体合法权益或者增加其义务……”。基于上述规定，对限额以下的集体经济组织建设项目招标管理实际处于真空地带，推动农村建设项目招标进产权交易市场缺乏合法依据和有效手段。

（五）创新能力不足，业务产品有待完善

创新能力是提升农村产权交易高质量发展的重要动力。目前，随着各地农村产权交易业务的不断发展和市场竞争的日益加剧，创新能力不足、人员创新能力不够、缺少创新业务产品、配套机制不完备仍是急需解决的问题。

（六）村集体资产监管领域缺位

在基层，农村产权主管单位主要是农业农村管理部门，农业农村管理部门主要从行业角度进行指导规范交易，而无权干涉村集体经济组织的活动；镇（街）政府是农村产权交易的审批单位，村集体的行为受镇（街）政府约束，主要听镇（街）政府意见，例如对于一些村社集体普遍存在集体资产租赁期到期后私自续签合同的情况，农业农村管理部门对于此类现象无暇顾及，也无能为力，形成监管真空，缺乏必要的制度约束，也没有相应的管理处罚制度。

（七）其他方面

另外还存在标的原租赁合同权责不清、分支机构设立遇阻、监督与考核仍需进一步加强、农村确权数据无法共享互通、农村要素流转市场建设主管单位复杂多样等问题。

二、产权制度改革和农村要素流转的未来发展和创新方向的探索

（一）深化农村土地制度改革是当前阶段重点工作任务

《中国共产党第二十次全国代表大会报告》中指出：“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。完善农业支持保护制度，健全农村金融服务体系。”2023年度中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出：“深化农村土地制度改革，扎实搞好确权，稳步推进赋权，有序实现活权，让农民更多分享改革红利。继续深化集体林权制度改革。稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地“三权分置”有效实现形式。深化农村集体经营性建设用地入市试点，鼓励进城农民依法自愿有偿转让。推进县域城乡融合发展。健全城乡融合发展体制机制和政策体系，畅通城乡要素流动。”

实现全面建成小康社会发展目标和强国梦，改革仍是关键所在。准确把握农村改革方向，在农业内生发展动力机制方面，农村集体产权制度改革将肩负重要使命，必须将改革引向深入。在过程中，要不断强化对农村集体产权制度改革重要性的认识，深刻领会并落实中央推进农村集体产权制度改革的基本要求。

（二）农村要素流转业务将逐步繁荣和规范化

2021年中华人民共和国农业农村部发布1号令《农村土地经营权流转管理办法》规范农村土地经营权流转行为，就流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等方面提出办法说明，2022年十三届全国人大常委会第三十八次会议对《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》进行了审议，已向社会公众征求意见，农村集体经济组织以农民集体土地所有权为基础设立，赋予集体经济组织特殊法人主体，是集体财产管理方，有效促进农村产权交易主体身份的合法化。农村产权交易规范化建设试点工作是近年重点，同步市场建设规范也将出台，农村产权交易市场历经多年无序无则逐步发展到逐步规范化标准建设，试点建设推动农村要素流转业务逐步繁荣。

（三）农村产权流转交易市场逐渐成为综合为农服务平台

农村产权流转交易平台除了提供与农村产权流转直接相关的交易信息、受理交易咨询和申请、协助产权查询、组织交易、出具产权流转交易鉴证书、协助办理产权变更登记和资金结算手续等基本服务及资产评估、法律服务、产权经纪、项目推介、抵押融资等配套服务，正在逐步发挥农村产权交易平台信息中枢的功能，通过该平台为普通小农户、农业合作社、家庭农场和种养大户等各类农业经营主体提供农机服务、农技服务、农资集采、农产品营销、农业生产托管、农村金融等贯穿产前、产中、产后的全程社会化服务。

（四）更多交易品种将纳入农村产权交易市场

今年中央一号文件指出：“加大撂荒耕地利用力度。加强水利基础设施建设。深入实施种业振兴行动。深入实施“数商兴农”和“互联网+”农产品出村进城工程，鼓励发展农产品电商直采、定制生产等模式，建设农副产品直播电商基地。引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营。持续深化供销合作社综合改革。”

从政策来看土地经营权流转仍然是主要交易品种，同时撂荒耕地、水利基础设施、种子交易、农副产品交易、供销合作社资产将陆续增大交易份额，交易品种更丰富。各地农村产权交易市场应积极与当地政府、农业农村部门、自然资源部门沟通接洽宅基地、经营性建设用地入市交易。

（五）进一步建立健全农村产权价格评估机制

在对农村产权价格评估工作中，积极引入专业评估机构入场，对评估标的物的区位、未来升值空间、重置成本、周边环境等因素综合考量，由专业评估机构进行实地勘丈测估和周围环境调查，结合当地市场价格行情，科学客观出具评估报告。

（六）农村集体产权（股权）集中登记托管成为新的服务内容

当前各地农村集体经济组织登记赋码工作为农村集体产权（股权）登记托管奠定了基础，下一步各地农村产权交易市场可积极与当地政府、农业农村部门对接，准备开展与股权托管配套的转让、继承、赠与、分红管理等增值服务，搭建农村集体产权（股权）集中登记托管系统。

（七）涉农金融服务将进一步丰富农村产权交易市场服务内容

通过前期产权制度改革，村集体、农民土地获得了确权办证，农村集体经济组织完成登记赋码，做到了权属清晰、身份明确，为土地、集体资产、集体经济组织股权进入金融市场开展抵押融资奠定了基础。

今年中央一号文件指出：“推动金融机构增加乡村振兴相关领域贷款投放，重点保障粮食安全信贷资金需求。引导信贷担保业务向农业农村领域倾斜，发挥全国农业信贷担保体系作用。发挥多层次资本市场支农作用，优化“保险+期货”。”可以看到政策上进一步加大了多层次资本市场对农业农村领域的支持力度，为农村产权交易市场引入金融服务合作机构、创新金融产品起到了支撑和促进作用。

（八）建立健全机制，继续完善配套政策

目前全国处于农业产业结构调整的重要时期，实现农村土地流转、优化农业资源配置成为发展现代化农业的首要前提。农村产权交易市场要深入研究国家与当地政策，结合前期实践所遇到的问题，继续完善农村产权交易配套政策、交易管理制度、配套制度细则和操作规范，进一步提高服务水平。

第六部分：总结与展望

一、党的二十大关于农村产权制度改革及农村要素流转的精神对当前和未来的影响和启示

（一）走出一条中国特色社会主义乡村振兴道路

党的二十大报告提出，经过接续奋斗，实现了小康这个中华民族的千年梦想，打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战，全国八百三十二个贫困县全部摘帽，近一亿农村贫困人口实现脱贫。10年来农业农村取得举世瞩目的成就，根本在于我们走出一条中国特色社会主义乡村振兴道路。

走中国特色社会主义乡村振兴道路，深入推进农村产权制度改革，一方面，农村集体产权制度改革提高资源配置效率，促进农地规模化，提高生产率，促进产业高质量发展；另一方面，盘活资源，促进乡村旅游、休闲农业等新产业的发展。保护农民的财产权利，同时改变农户家庭内部的要素配置，促进劳动生产效率的提高，不仅实现农民收入的增加，还促进集体经济的发展，辐射带动公益事业、教育事业、环保产业的发展，增强村民的归属感与认同感，缓解社会矛盾。

在当前和未来的新征程上，要坚持走好中国特色社会主义乡村振兴道路，加快推进农业农村现代化，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

（二）坚持农业农村优先发展总方针

党的二十大报告强调坚持农业农村优先发展，坚持这个总方针，就要着力补短板、强弱项，破解发展的不平衡不充分难题，不断深化农业供给侧结构性改革，全环节升级、全价值提升、全产业融合，促进现代农业高质量发展。抓住实施乡村振兴战略的重大机遇，加大金融服务乡村振兴力度，让更多金融“活水”浇灌农村产业，吸引更多劳动力返乡创业，推进城乡融合发展和美丽宜居乡村建设，加快推进乡村治理现代化，让乡村变得更加美丽、更加和谐。

（三）以更有力的举措、汇聚更强大的力量，全面推进乡村振兴

党的二十大报告提出，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。全面实施乡村振兴战略必须加强顶层设计，应当以更有力的举措、汇聚更强大的力量来推进，干部队伍加强学习贯彻党的二十大精神，全面推进乡村振兴，推动村里产业转型发展，让乡村更美，让农民更富，让生活更好！

党的二十大报告对深化农村土地制度改革等作出了部署安排，全面推进乡村振兴，必须用好改革这一法宝，以更大的决心、更明确的目标、更有力的举措，进一步激发农村资源要素活力，有效盘活闲置资产、资金、资源，实现产业盈利、农户增收、村集体经济发展壮大。

二、未来应该如何深化产权制度改革和促进农村要素流转的建议和思考

（一）持续深入开展产权制度改革工作

全面开展清产核资工作，搞清农村资产的存量、结构、分布和运用效益情况，加强对农村资产的管理；探索还权赋能，稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，为符合规划和用途管制的存量土地开辟多种入市交易渠道。通过明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。

（二）将农村产权交易市场建设与党的二十大精神充分融合

党的二十大报告提出“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。”并强调，要深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。完善农业支持保护制度，健全农村金融服务体系。为农村产权交易市场的发展指明了方向。在全国各省建设的全区统一交易平台基础上，结合党的二十大精神，站在新的政治高度，把交易平台的建设和发展运营融入符合国家战略发展方向的“五个现代化”进程，保证农村产权交易市场的发展在政治引领下稳步前进。

（三）建设专业化、信息化、市场化高度结合的市场支撑体系

1.建立统一规范的交易制度体系

农村产权流转交易市场建设是推进农村产权制度改革的基础依托，也是推进农业供给侧结构性改革、构建现代农业“四大体系”的重要环节。参照《国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让规定》制定和完善农村产权交易流程和交易制度，建立统一规范的交易制度体系，合理引导全国农村资源要素进行规范有序的流转交易，推动全国农村产权交易市场的发展。

2.建立全国信息发布和资源整合平台

全国各省已基本建立了各地区统一的产权信息交易服务平台，在此基础上，建立全国信息发布和资源整合平台促进全国农村产权制度改革发展进程，高效开展跨区域、多品类的产权流转交易工作，鼓励农村资源要素积极进入平台交易，加快全国农村产权交易市场发展进程。

3.建立与农村产权制度改革相关联的登记数据管理体系

在数字经济时代，数据已经成了关键生产要素之一。推动行业走向数字化，需要在建立行业标准化的前提下充分激活产权行业沉淀多年的大量数据价值。推进产权行业数字化转型，以产权行业的数字化转型为重要抓手。建设全国统一大市场，产权行业的交易品种、业务量、投资者、信息数据等将大幅增长，需要建立与农村产权制度改革相关联的登记数据管理体系高效处理更多的交易业务和提供更优质的服务，深化现代技术在交易平台的应用，提升运行效率、降低交易成本。

4.建立政府主导、平台支撑、社会资源参与的长期发展运营体制

搭建并活跃农村产权流转交易市场，农民或村集体将闲置的、零散的资产整合起来进行流转，通过引入优质农业企业，推动农村土地规模化应用，农业产业集约化发展，由政府主导，引导农民或村集体资产规范流转交易，凭借信息技术网络与平台，各类农村产权依法、公开、公平、有序地进行流转交易，农村产权流转交易阳光操作，加强农村党风廉政建设。利用农村产权流转交易带动起其他综合要素服务的发展，实现城乡要素的双向流通，提高农村要素资源配置和利用效率、彰显农村产权价值、增加农民财产性收入。

（四）探究研发对接金融资本的服务产品体系

党的二十大报告提出“完善农业支持保护制度，健全农村金融服务体系。”在党的二十大报告指引下，全国农村产权交易市场的发展需要不断探索新路径、发展新思想，并随着市场不断发展壮大，研发对接进入资本的服务产品，构建种类丰富、覆盖全面的服务产品体系。需尽快实现与金融资本对接的服务产品体系，通过规范有序引入社会资本，成为实现乡村振兴的重要平台。最终发展成为促进城乡要素双向流动，解决城乡二元结构问题的统一大市场。（来源：农村产权交易分会）