自然资源资产到底权属何方，为何需要有偿使用？

全民所有自然资源是宪法和法律规定属于国家所有的各类自然资源，主要包括国有土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、海域海岛资源等。

自然资源资产有偿使用制度是生态文明制度体系的一项核心制度。通过实施自然资源资产化管理，将规范资源开发利用活动，有效开展所有国土空间用途管制，推进山水林田湖草生态系统的保护和修复，实现自然资源优化配置。但由于有偿使用制度不完善、监管力度不足，还存在存在自然资源产权不明晰、有偿使用管理体制不完善、法律保障缺乏等突出问题。

1.自然资源产权不明晰，所有者主体虚置。我国自然资源由主管部门代表国家行使所有权，用自然资源资产行政管理代替产权管理，将国有资源的具体管理权委托给地方政府，企事业单位和个人通过契约从地方政府那里获得资源使用权，自然资源产权虚置，所有权人不到位。资源的实际控制者可以从中实现利益最大化，资源真正所有者的利益受到损害。同一自然资源可能存在多种价值、多种用途，从而可以生成多个资产类型。但是，当市场无法界定资源的产权时，资源不能定价，难以转化为资产。山水林田湖草等自然资源均在土地之上，这些自然资源资产分属不同的部门管理，存在与土地资源相关的产权竞合问题。

2.自然资源资产有偿使用缺乏法律保障。我国已出台的相关法律法规中对于整体利用自然资源的供给、调节、支撑、文化、旅游等服务功能，并以此获得经济利益的活动，没有进行明确规定，相应的权利体系缺位，不利于自然资源利用的稳定性。部分商业化或者经营性资源开发项目以社会公益之名规避市场竞争，导致资源无偿利用或过度占用。一些地区未能按照土地功能分区和保护利用的要求，优化土地利用布局，规范经营性土地有偿使用。对于重要生态功能的国有土地，缺乏严格的审批条件和程序。

3.自然资源资产有偿使用管理体制不完善。所有权人权益不落实，有偿使用覆盖面不足，有偿方式单一，监管力度不足。仅仅重视自然资源资产的经济价值，忽略自然资源资产的生态价值，有偿使用费没有体现自然资源资产的生态价值。自然资源资产有偿使用管理的行政手段较多，经济手段偏少。自然资源使用权市场发育不足，市场规则不明确，市场主体薄弱，中介组织行为不规范，尚未完全形成自然资源定价机制，不能充分发挥市场配置资源的决定性作用。

4.自然资源资产使用将带来生态环境损害等各种负外部性影响，致使自然资源资产有偿使用过程中相关者的利益分配不均衡。这不仅将在一定程度上导致国有自然资源资产的流失，还将引发企业间的不公平竞争。由于尚未构建统一的自然资源资产交易平台，市场信息不对称，致使许多企业主体面临挑战。具有信息和渠道优势的企业往往可以获取大量的自然资源资产，而使用效率较高的企业未必掌握有效信息获得自然资源资产，不利于市场交易效率的提高。

由此可见，应当对土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、海域海岛六类国有自然资源不同特征和实际情况，分别提出建立完善有偿使用制度的重点任务。改善现存问题，对于生产经营性质的自然资源使用，采取竞争性产权出让和有偿使用管理方式，对耕地红线区、一些战略性重要矿产地、为生态建设而划定的公益林区和草原保护区、为国防安全而划定使用的海域或者海岛等，其相关产权应采取直接划拨方式并优先设置。相信，只有真正做到明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权的制度改革，自然资源这一属于全民所有或国有的资产才能真正发挥价值。