投标人在评标结束后撤销投标的行为效力研究—基于政府采购第24号指导性案例
本文通过回顾财政部发布的政府采购第24号指导性案例，结合《中华人民共和国民法典》相关条款的规定以及诚实信用原则在政府采购活动中的价值遵循，评析投标人在评标结束后撤销投标行为的效力及其对评标结果的影响，以期为政府采购程序的进一步完善提供参考。
政府采购活动作为市场经济的重要一环，坚持诚实守信价值导向对刺激市场需求、支持中小企业发展、保障和改善民生、推动可持续发展具有积极意义。审慎评估财政部发布的政府采购第24号指导性案例，进一步明确投标有效期制度，在约束投标人行为的同时保障招标人权益，对于坚守诚实守信的市场经济价值导向、推进招投标进程以及合同落地具有积极意义。并且，随着《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）关于要约人要约撤销权的修改以及市场经济对诚实守信呼声高涨，研究投标人在评标结束后撤销投标行为效力对推动后续政府采购活动的平稳进行十分必要。
案情回顾
代理机构受采购人委托就“案涉项目”进行公开招标，并于2018年6月19日发布招标公告。2018年7月10日上午，案涉项目完成开标和评标，并由评标委员会推荐通过资格审查的3家供应商中的T公司为中标候选人。当日下午，作为上述3家实质性响应供应商之一的Y公司提交了撤销投标申请。7月18日，代理机构发布废标公告。
2018年8月7日，有举报人向财政部举报反映：案涉项目开标、评标符合相关法律规范要求，代理机构不应废标。财政部调取证据得知：采购人认为Y公司的撤销投标申请导致实质性响应供应商不足3家，故对废标结果无异议；代理机构认为撤销投标申请发生在评标委员会评审并签署评标报告之后，且不属于《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）（以下简称《管理办法》）规定的应当组织原评标委员会重新评审的情形，所以对案涉项目进行废标，不退还其投标保证金。
财政部认为Y公司明确投标有效期先于开标、评标程序，且案涉项目已经完成评标。因此，供应商Y公司不得撤销投标，其撤销投标行为不影响评审活动和后续采购活动的进行。
概念明晰与法律适用
（一）相关概念明晰
该案例在时间轴上存在两个重要节点——投标截止日期和投标有效期。这两个时间节点将投标人在政府采购中的权利状态分为三个阶段：撤回投标——完全权利；撤销投标——不完全权利；放弃中标——限制权利。
根据《管理办法》第三十四条，撤回投标只是要求投标人在投标截止时间前，以书面形式通知采购人或代理机构即可行使对所递交的投标文件进行补充、修改或者撤回的权利，而不需要获得对方同意。将投标书撤回只是投标人放弃了此次订立合同的意愿和获取中标的机会，投标人原投标程序终止而不会进入到评标、定标等后续环节。
撤销投标是在投标截止日后且在投标有效期间，投标人申请撤销投标文件。之所以撤销投标不是完全意义上的权利，不仅是因为《管理办法》中有关于“投标保证金”的规定，还因为《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》，2021年1月1日废止）及《民法典》中有关禁止撤销要约的法定情形。并且，囿于对市场秩序、其他参与方的影响，在实践中受到多方面限制。但《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）、《管理办法》并未直接表明撤销投标被禁止。
放弃中标是一种有限制的权利。《管理办法》第七十条明确中标人以“正当理由”作为放弃中标的必备要件。可见中标人在具备要求条件时有权选择是否放弃中标，但这种权利的行使需要承担相应后果。在实践中，放弃中标行为需要承担罚款、负面信用评价、从业限制等行政处罚。
（二）法律适用
案发时间为2018年6月，在此期间有效且与案涉行为相关的法律和部门规章主要有《合同法》《政府采购法》以及《管理办法》。后《民法典》取代了《合同法》。
明确政府采购合同的性质是精准适用法律的关键。关于其性质争论逐渐形成混合合同说、行政合同说以及民事合同说三种主要学说。混合合同说认为政府采购合同既兼有民事合同的性质又具备行政合同的色彩，例如，在订立阶段强调了行政行为的特点，而在履行阶段由于因前合同行为而体现为以民事行为为主。主张政府采购行政合同论的学者，如肖北庚教授，从政府采购合同的自由受到限制、缔约双方地位不平等、政府采购政策功能、政府采购本身所蕴含的公益性等方面，论述了政府采购合同应当是行政合同；何红锋教授认为，政府采购合同在平等自愿原则的限制、政府采购的政策目标、行政权力介入政府采购合同三个方面与民事合同存在冲突，主张应当明确政府采购合同属于行政合同。我国《政府采购法》在2002年通过审议后于2014年完成第一次修正，明确“政府采购合同适用合同法”。第四十三条是从旧法完整平移至新法的，由此可知我国一贯从立法角度坚持政府采购合同属于民事合同，民法中的平等、自愿及诚实信用等原则在政府采购活动中也应遵循。因此，本文认同并坚持立法观点，政府采购合同同样适用原《合同法》的相关规定及立法精神。
（三）争议焦点梳理
财政部给出的处理理由与原《合同法》第十九条及《民法典》第四百七十六条呈现高度关联性，有专家认为可以从原《合同法》的角度进行解读，但也有专家认为本案问题集中在政府采购程序上，不应将原《合同法》的相关条文作为判定凭据。根据这一争议并结合案情可将本案争议焦点梳理如下：一是Y公司能否撤销投标；二是Y公司的撤标行为是否对评标结果产生影响。撤销投标作为本案焦点，从其撤销投标权利是否能够行使到该权利得以行使是否会对评标结果产生影响，也就是从实体法——原《合同法》及《民法典》到程序法——《政府采购法》及《管理办法》来对本案进行审视。
能否撤销投标
从实体法的角度判断Y公司能否撤标是本案例的一个重要方面。当下进行“旧案新析”宜侧重从新法——《民法典》的角度赋予新的时代考量，以期焕发指导案例的新价值、新理念。
（一）承诺期限是否等于不可撤销
可将原《合同法》第十九条第一项的规定拆分为“要约人确定了承诺期限明示要约不可撤销”或者“要约人以其他形式明示要约不可撤销”，也即是“承诺期限”的存在即是表明要约人在此期限内向受要约人发出的要约是不可撤销的承诺。本案中Y公司在投标书中明示了投标期限，且其撤销投标申请时间在投标期限内，那么财政部根据前述规定，否认Y公司的投标申请是严格遵守了法条的文本含义，应当予以支持。
但原《合同法》第十九条引入《民法典》时将“以”字位置前移至“承诺期限”前，则引起文义重心变化：“承诺期限”丧失了原法条中要约不可撤销的独立事由而泯为等同于“其他形式”的一般路径。承诺期限本身仅表明要约实质拘束力的存续期间，由此不能当然推定要约具有形式拘束力。因此，承诺期限本身并不能表明要约不可撤销，它仅仅是达到要约不可撤销的一种方式，仍需明确承诺内容以达到“明示”的程度，从而增强对受要约人信赖利益的保护。从《民法典》的角度来看本案Y公司撤销投标行为的效力，其仅仅承诺了投标有效期，但未明示不会在投标有效期内撤标。因此，根据《民法典》第四百七十六条第一项的规定，难以实现财政部欲认定撤销投标行为无效的判定。
（二）第二种法定不可撤销情形
原《合同法》第十九条第二项规定的法定不可撤销情形对受要约人同时提出两个条件：“有理由认为要约是不可撤销的”且“已经为履行合同做了准备工作”。该项规定从受要约人的主观和客观两个角度限制了受要约人撤销要约的权利。客观要件基于主观要件的存在，并要求以善意为基础。主观要件通过客观行为得以强化，从而加强信赖保护力度。但本案中评标及评标活动之前的工作属于为订立采购合同而进行的一般性活动，不具有特定的受益对象。因此，不能凭借本条规定做出对Y供应商不得撤销投标的判定。但由于该项与上一项之间存在牵连关系，若不符合上一项，则对受要约人的信赖利益保护就需考虑本项。因此，仍需基于《民法典》中上一项及本项规定的变化进行进一步解释。
“有理由”是指受要约人从一般理性人的角度基于要约人的行为而产生合理信赖。其中既包括要约人的口头或书面的语言表示，也包括要约人以行为作出的积极或消极的行为默示。“要约是不可撤销”的判断在政府采购活动中因“投标保证金”的存在而得到加强，并且由于一般供应商对中标目的积极追求使得受要约人预见到“撤销邀约”的可能性被降低。但在《民法典》修改了不可撤销要约的法定情形第一项后，要约人撤销要约的权利得到了较为充分的行使空间。同时，在法定情形第二项内容中的“准备工作”前加入“合理”二字，旨在表明信赖投入的充分性，以便更好地平衡要约人与受要约人之间的利益。
撤销投标行为是否影响评标结果
从上文原《合同法》与《民法典》的视角讨论投标人撤销投标的行为效力可以发现，在政府采购过程中实现禁止投标人撤销投标的目标逐渐变得苛刻。基于《政府采购法》的视角来审视本案中Y公司的撤销投标行为对评标结果的影响尤为必要。
（一）撤标权利之逻辑反诘
《管理办法》第二十三条“投标保证金”的规定体现了立法者对投标人在投标有效期内“撤销投标文件”这一行为的消极态度，但尚未明确禁止这一行为。从逻辑上判断，如果“投标人撤销投标文件”被明令禁止，结合《民法典》关于法定禁止撤销要约规定可以推断出：投标人只有撤回投标的权利以及被严格限制的弃标权利，那么投标人的撤标权利仅仅是在文本层面的宣誓性权利。在实践中，若招标文件中存在关于在投标有效期内撤销投标文件的特殊条款或说明，则符合条件者可申请撤销；另外与招标人或招标代理机构沟通协商，确有意外事件或者不可抗力等情况，凭借相关证明在承担相应责任后仍有机会进行撤销，正所谓“法不强人所难”。正是因为原《合同法》第十九条第一项规定的禁止撤销要约的法定情形不当地加重了投标人的义务，所以，在将原《合同法》第十九条纳入《民法典》时进行了调整，使得要约方与受要约方的权利趋于平衡。
（二）撤标行为不影响评标结果
在本案中，撤标行为发生在评标结束且评标委员会已经明确推荐中标候选供应商之后，倘若不参考上述对撤标行为无效的判定，那么，撤标行为是否会影响评标结果？是否符合《政府采购法》第三十六条规定的四种应当废标情形中第一项规定？关于第一项适用情形应采用目的解释和限缩解释的方法予以释明。《政府采购法》第一条明确了立法目的，其中“国家利益和社会公共利益”“政府采购当事人的合法权益”是制定本法的落脚点。同时，该法第三条强调了诚实信用原则应在政府采购活动中得到遵循。因此，在前期程序依法依规推进的情况下，应坚持民法诚实守信的精神，促进政府采购当事人合同落地与履行。另外，虽然《政府采购法》中第三十六条明确了“在招标采购中”这一适用范围，但针对第一项内容显然过于宽泛，如在决标后中标或者成交供应商拒绝与采购人签订合同的，依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十九条规定可以顺延确定中标人也可以重新开展政府采购活动，可见中标者弃标后尚且可以通过顺延确定中标人的方式推动采购合同的落地，则评标结束后，非中标候选人的撤销投标行为并不必然会对评标结果产生实质影响，故应予以限缩解释而将第一项的重新组织招标的人数要求限定在“开标时”或“评标时”这一特定时间节点以促进招投标活动平稳推进。本案中Y公司撤标的时间点值得我们关注。根据要约到达生效原则，即使投标文件被撤销，也是在评标结束后生效。综上，我们可以作出判断：无论Y公司的撤标行为是否有效，都应不影响原评标结果，政府采购活动应继续推进。
总结
将本案作为指导案例的目的之一在于重申诚实守信原则在政府采购活动中的重要意义。案涉项目中Y公司的撤标申请是在评标工作结束后，涉嫌主观恶意撤回投标文件，类似的情况如在自己的招标文件中“埋雷”以便在不能中标的情况下通过举报投诉方式撤销投标资格以实现“不能充分竞争”而废标。政府采购部门应在查明此类恶意撤标的行为后，予以包括但不限于不予返还投标保证金、在一定范围内进行不同程度的黑名单信息公示、信用评级下降以及限制其参加相关政府采购活动等惩戒。在相关规范修改时，应突出诚实信用体系建设，针对上述恶意撤标行为的规制应予以强化，不单是在文本中加以宣示，更要严格执行。鉴于《民法典》关于撤销要约法定情形的条文修改，仍需要更新相应程序内容，如通过承诺有效期等方式明示要约不可撤销的意思表示，以及细化重新组织招标的适用情形等方面。政府采购活动作为市场经济活动的重要组成部分，因采购人身份、采购资金性质以及采购规则的制定与践行情况体现了国家完善市场经济的决心。
来源：本文作者熊军辉，工作单位系新疆财经大学。文章发表于《中国政府采购》杂志2025年第4期。
