基于耕地基本特性创新立法思维

耕地保护立法要基于耕地的基本特性。耕地位置具有固定性，呈现地域性特征，不同区位的耕地地力不均。同时，我国耕地面积十分有限，且属于不可再生资源，必须采取措施补充耕地。而且，耕地供给具有稀缺性，我们既要保障粮食安全，也要保障发展用地，由于耕地占用容易恢复难，耕地供给长期处于紧平衡。

我国耕保历史上有三座制度建设里程碑。其一，1986年成立原国家土地管理局，发布《中共中央、国务院关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》，全国人大常委会审议通过了《土地管理法》。由此改变了以往因城乡分割管理不力造成的混乱局面，乱占滥用耕地势头在一定程度上得到遏制。其二，1997年出台《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。1998年修订的《土地管理法》提出实施耕地总量动态平衡和耕地占补平衡的重大决策。其三，2017年出台《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，再次重申保护耕地的重要性。2019年再次修改的《土地管理法》从统筹推进“五位一体”总体布局出发，提出加强耕地保护和改进耕地占补平衡的总体要求、目标任务和政策措施，进一步完善了耕保制度。

耕地保护取得了一定成就，但依然面临耕地面积和质量下降的风险。除了农业结构调整与退耕还林还草等因素影响，缺乏整体性治理理念、对地方政府监督不到位、重视程度与制度执行力度不够等，也都是重要原因。

科学制定耕地保护法需要创新思维。一要以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指导，从新的历史高度出发，充分认识耕保的政治意义和战略地位。二要明确耕地保护法的适用范围，科学界定耕地概念，理顺相关法律和政策关系。三要注重整体性治理，实现利益平衡要有新举措。强化平等和规则意识，以完善“三权分置”为突破口，实现耕保立法与《民法典》的衔接，加快土地流转，扩大经营规模，保障农民权利和经济利益。四要完善行政程序。加强耕地占用审批监督制约，强化耕地占补平衡，尽量减少征地范围。强化公众参与权、信息公开权及监督救济权，完善行政公益诉讼。五要完善党内法规，实行耕保党政同责。此外，改革土地出让金征收和使用制度，强化耕地数量、质量和生态“三位一体”管理。

（作者：孙佑海  来源：土地观察）