构建政府采购质疑数据库的思考

加强对质疑数据的管理是规范政府采购行为、保护政府采购当事人合法权益的内在要求。为更好地落实《中华人民共和国政府采购法》和财政部《政府采购质疑和投诉办法》相关要求，及时、规范、有效地处理供应商的质疑，维护供应商的合法权益，构建政府采购质疑数据库（以下简称“质疑数据库”）具有一定的现实意义。

一、构建质疑数据库的必要性

（一）帮助采购人科学编制采购文件的需要

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令）对采购人需求规定多为宏观性描述，较少细化明确，比如第十条规定“采购人应当对采购标的市场技术、服务水平等情况评估，合理地确定采购需求”，第十一条规定“采购需求应当完整、明确”，包括“采购需满足的质量、安全、技术规格、物理特性等要求”等。然而，在现实采购活动中货物、工程、服务的质量和技术参数复杂，采购人较难对产品质量和性能的关键指标等方面进行科学客观系统的描述，导致根据采购需求编制的招标文件存在缺陷，经常遭受质疑投诉。通过构建质疑数据库，梳理招标文件受质疑的情况，分析受质疑的原因，有利于采购人有效落实各类政府采购政策、科学制定采购需求、编制招标文件、避免资源浪费，为进一步营造公开、公平、公正的市场环境提供保障。

（二）提升各方采购工作效率和能力的需要

一方面，质疑数据库能够实现知识共享。数据库中的质疑数据能够有效还原质疑事件的全貌，包括对质疑事项和质疑答复的描述，既能对既往质疑事件和相关数据保存备查，又能为后续类似质疑事项的答复提供参考依据。另一方面，质疑数据库能够提供负面清单。通过对质疑事件结果的处理可能涉及的投诉环节，以及对质疑演化为投诉的事件进行梳理，分析其答复存在的问题，形成负面清单，从而调整答复和处理方式方法，可以有效减少投诉事件的数量，提升政府采购工作能力。

（三）分析关联信息以助力财政监管的需要

供应商在采购活动中可能存在不良行为，如相互串通、故意操纵，抬高投标价格，响应招标文件不明、不全、不实等行为。对文件的质疑事项可以由潜在供应商发起，而对结果的质疑事项多由投标供应商发起，被质疑的供应商可能因存在违规而使质疑成立，进而影响中标结果。构建质疑数据库，一方面可以了解哪些潜在供应商因质疑标前文件而不参与投标，分析供应商之间的内在关联关系，进一步防范投标供应商投标前串通行为；另一方面可以分析被质疑成功供应商的情况，解析供应商在政府采购中投标违法违规或可能涉及违法违规的行为，为采购活动排查风险隐患。当前大数据背景下财政监管存在一定局限，比如，数据共享不畅通、数据获取受限等。构建质疑数据库，有利于数据畅通和共享，在技术层面帮助财政部门全方位监管。

二、质疑数据库的特点

（一）数据结构化

在政府采购活动中，质疑事项涉及国家标准、采购文件、技术参数等多种因素，其产生的数据量巨大，且零散无序。现阶段，实践工作中存在质疑事件基础数据不统一、质疑事项描述不清晰等问题。其原因主要是质疑事项往往与业务项目绑定，质疑事件的处理往往由该项目负责人处理。然而，不同的业务人员对于事件理解不同，所习惯的语言表述也不同，因而使得质疑事件的基础数据和事项描述难以统一。因此，构建质疑数据库有必要将所录数据结构化，将基础数据形成统一标准，将事件描述尽可能简要概括又能不失其意。

（二）系统集成化

目前，随着数字化转型的不断推进，政府采购活动可能涉及多个系统平台。质疑数据库也需要嵌入各种采购模式的电子信息化管理和运作中，与现有的采购平台、招标采购管理系统等实现对接，从而实现数据自动抓取、实时更新等功能。因此，质疑数据库的建设应具备系统集成的特性，与既有的采购系统平台功能大体保持一致。

（三）技术智能化

质疑数据库建立后，海量数据将被录入其中。对海量数据的分析必须采用智能化的信息技术，充分应用大数据技术等为分析数据提供有力54中国政府采购2023年第11期操作实务|OPERATION支撑，确保信息为采购业务所用。政府采购质疑数据分析的智能化，有助于使用者根据项目建设需要多维度采集数据，形成分析成果，为采购业务活动提供相对科学的决策依据。

（四）适时动态化

为避免资源的浪费，质疑数据库的构建需要尽可能满足各地政府采购活动的要求，使其尽可能适应多数地区和机构，从而能够突破地域限制。另外，质疑数据库的构建要留有可扩展的空间，使其能够不断动态化更新，能够让相关采购主体根据自身地域采购活动的特点，因地制宜地进行适时调整。

三、质疑数据库功能模块及作用

（一）基础模块，利于项目检索

基础模块主要内容是质疑事件的基础信息，包括代理机构单位及部门、业务类型、业务分类、质疑受理日期、质疑答复日期、项目负责人、项目编号、项目名称、采购品目、采购人或委托人等。构建基础模块，主要考虑到对项目检索的需要，通过项目的基础信息对质疑事件进行快速检索和查询。

（二）质疑模块，便于答复利用

质疑模块主要内容是还原质疑事件的全貌，包括候选供应商、中标供应商、质疑人、质疑事项数量、质疑类型、答复主体及回复、质疑结果、质疑结论等。构建质疑模块，主要是基于答复利用的需要，用以往质疑事项和答复为后续质疑事件的处理提供具体案例参考。

（三）结果模块，建立负面清单

结果模块主要内容是追踪质疑事件结果，包括质疑是否改变结果、后续有无投诉、投诉结果、是否有复议或诉讼情况等。构建结果模块，主要用于追踪质疑处理结果，建立负面清单，指导采购文件的编制，进一步规范政府采购业务的开展，提升采购文件的编制质量。推动专业化发展的同时，将业务操作流程标准化、规范化，有效防范采购风险，助推采购业务高效开展。

四、构建质疑数据库的建议

（一）高度重视数据的价值

尽管我国政府采购活动实践中对数据管理的意识逐步提升，但相对而言对质疑数据的认知程度远远不足，部分单位因其难以管理而不重视其价值。实际上，质疑数据可以帮助机构实现提升工作效率、节省成本的管理目标。对此，我国政府采购监管部门和代理机构需要进一步强化对质疑数据的认识，主动积极发掘质疑数据的价值，才能将质疑数据作用最大限度地发挥出来。

（二）制定数据库规范指南

现阶段我国关于大数据体系建设已有一定的顶层支持，如《国务院办公厅关于印发全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》指出，要“整合构建标准统一、布局合理、管理协同、安全可靠的全国一体化政务大数据体系”。然而，部分采购机构和部门未建立有效的运行数据库管理机制，存在数据重复采集、多次录入和系统连通不畅等问题，影响数据统筹管理和高效共享。实际上，构建质疑数据库需要以更为具体和更具操作性的政策作为指引。对此，建议监管部门联合相关研究机构，制定更具针对性的规范指南，细化著录数据的颗粒度，为采购实践提供更具针对性的指导。

（三）确保系统安全和集成

在数据库系统的建设上，需要兼具安全性和集成性。一方面，需要保障系统平台的安全性。系统安全包括网络安全、信息安全和设施设备安全，可以通过建设自主可控的系统平台，加大相关安全投入等措施实现。另一方面，需要保障系统功能的集成。数据库需要与采购活动其他平台相兼容，就管理过程而言，质疑数据可能需要跨系统平台的迁移，需要信息环境的稳定，需要机构及部门间的协同，实现全过程管理；就数据内容而言，需要质疑数据具备严格规范的格式，以确保其在不同系统间转换时不失真。

（四）分阶段有序向前推进

建设质疑数据库是一个系统性工程，不可一蹴而就，需要分步实施，制定阶段性目标。前一阶段的结论成果可以为下个阶段实施提供基础，在此过程中不断优化数据库的项目数据和功能模块。分阶段的意义在于，一方面，可以有效分解目标，避免资源和资金盲目投入。将庞大的项目计划分阶段逐步开展，每个阶段性目标的实现都是下一阶段的工作基础，最终逐步实现远景目标，这样可以有效提升项目的可操作性。另一方面，便于控制风险，实现全程管理。具体而言，可以先在小范围内进行测试，验证其可行性，再扩大测试范围，通过反馈，适时调整，最后逐步实施应用。

（五）融入先进的信息技术

2018年国务院办公厅印发的《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》明确指出，要“运用互联网、大数据、人工智能等信息技术，通过技术创新和流程再造，增强综合服务能力，进一步提升政务服务效能”。对此，各地政府进一步简化政府采购业务管理流程，不断探索大数据技术、人工智能技术在政府采购活动中的应用。加快推进政府采购智能化管理，既是加速政府采购电子化转型的客观要求，也是提高政府采购管理科学化水平的重要手段。未来，将先进的信息技术嵌入数据库系统的建设将成为大势所趋。现阶段，我国可以积极探索先进信息技术在质疑数据库中的应用。具体而言，可以发挥多方主体协同创新优势，相关业务监管部门可以加强统筹能力，提供相应的政策、制度、资金、人才等多方面的支撑与保障，相关的科研和技术部门可以提高创新意识和创新能力，打破现存的技术壁垒，攻坚克难。另外，应用先进的信息技术，必须综合考量企业面临的内外部环境，确保应用信息技术的有效性，否则非但不能提升效益，反而会导致一定的风险。对此，需要以谨慎的态度对待先进的信息技术，使其顺利嵌入质疑数据库中。（来源：深圳交易集团办公室、政采分公司、中国政府采购）