县城迎来“高光时刻”，土地资源如何配置？

“郡县治，天下安”，县是国家治理体系中的重要单元。继“十四五”规划纲要提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”后，中共中央办公厅、国务院办公厅近日又印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，进一步提出“补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量”。

推进以县城为重要载体的城镇化建设，是中国特色城镇化的重要组成部分。相对城市而言，当前县城的发展建设水平还有明显差距，未来的空间需求与有限的土地供给矛盾日益突出，尚不能很好地满足城乡居民日益增长的对美好生活的需求和向往。促进县域城镇化高质量发展，亟待通过制度改革和政策创新来破解土地资源配置难题。

第一，改变建设用地指令性配置方式。在“市代管县”的体制下，县在用地指标分配中长期处于弱势地位，“土地财政”又进一步放大了县与城市的财力差异及公共产品供给能力的差距，制约了县城综合服务水平提升和人口吸引力增强。笔者以为，应由省级政 府根据全省人口经济布局，统筹分配新增建设用地指标。同时，完善市场调节机制，以县级人民政府为交易主体，在省域范围内探索建立新增建设用地指标有偿转让制度。

第二，适当提高县城公共设施建设用地标准。县城承担着为县域范围内城乡居民提供公共服务的职能，但目前很多县城的医疗、教育等设施供给不足、质量不高，且以县城人口规模为基础的设施配置方式与城乡居民的实际需求不匹配。建议制定全国统一的“国家基本公共服务最低标准”，作为考核地方政府提供公共服务的基本要求，并按照县域实际服务人口规模，确定县城公共设施用地供给。

第三，探索建立城乡互通的土地利用制度。笔者在调研中发现，县城内普遍存在集体土地占比高、更新改造融资困难大的实际。笔者以为，应在县城规划管控、土地征收和出让、用地审批等一系列环节探索采用比大城市更为灵活的机制。比如，稳妥开展农村集体经营性建设用地入市，补充新增城镇建设用地不足的难题；推动一批县城开展更新试点，探索由地方政府、村集体、本地企业主导的更新模式，在符合规划的前提下鼓励不同所有权属性用地的整合与置换等等。

第四，支持县域的文旅产业功能发展。县域拥有丰富的自然和文化资源，在“互联网+”的背景下和“有风景的地方就有新经济”的新发展逻辑下，一大批县是有机会走出特色发展、创新发展的城镇化道路的。在满足生态环境保护要求的前提下，应加强支持在城镇开发边界以外地区，结合文化生态资源分布，建设具有较高水平的文化展示、研学休闲、健康养老、旅游服务设施，带动乡村发展和振兴。同时，支持部分矿山修复用地改造为公共空间或休闲旅游用地等等。

县域发展是大国基石。随着城乡差距逐渐缩小，城乡空间关系日益紧密，“城乡双栖”“城乡通勤”“农工商兼业”“返乡创业”正在成为就地城镇化的新模式，“进城”不再成为农村居民享受现代化的唯一选项。推进城乡融合发展和县域整体实现城乡现代化，应是我们面向未来更长远的发展目标。 

（作者：张 娟  作者单位：中国城市规划设计研究院  来源：土地观察）