【搜狐号】国企混改政策法规及主要法律问题一览
相关政策法规
（一）政策背景介绍
国有企业混合所有制改革起步于上个世纪90年代，1992年邓小平同志南巡之后，中共中央于十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制，允许国内民间资本和外资参与国有企业改革。
2013年11月12日，中共中央十八届三中全会审议通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出积极发展混合所有制经济，允许混合所有制经济实行企业员工持股，推动国有企业完善现代企业制度，指明了新一轮深化国有企业混合所有制改革的方向，正式拉开了新一轮国企深化改革的帷幕。
2015年8月24日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发(2015)22号），该意见是深化国有企业改革“1+N”系列文件的总纲，对改革目标和原则、分类推进国企改革、发展混合所有制经济、探索实行混合所有制企业员工持股、完善国资监管体制等提出了明确意见。
2015年9月23日，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号），对混改总体要求、分类（不同行业领域）及分层（集团或子公司层面）推进混改、鼓励各类资本（包括非国有资本或员工持股）参与混改、建立健全混合所有制企业治理机制等方面提出意见。
随后三年多以来，国务院及各部委先后发布了《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》、《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》、《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》、《关于印发＜国企改革“双百行动”工作方案＞的通知＝等多个政策文件，从各方面制定了更为具体的规定，为全国各地推进国企混改工作构建了基础性的政策框架。
截至2018年底，国家发改委推动实施国企“混改”试点累计达到50家，其中仅2018年当年就增加31家，并发布消息，2019年将进一步推动100家以上的“混改”试点；国资委推动“四项改革”试点以来，时隔两年又推动“十项改革”试点，涉及企业57家；国有资本投资运营两类公司试点累计达到21家，其中11家为2018年底提出的；2018年，国资委推动“双百行动”改革试点，涉及国企达到404家，数量空前，标志着国企“混改”决心不改，加量加速；2019年初始，根据权威机构信息显示，国资委将进一步推动2-3家央企集团层面实施“混改”，预示着“混改”的力度和深度将持续加强。
（二）主要法规梳理
1、2013年11月12日，中共中央十八届三中全会审议通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》
2、2015年8月24日，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发(2015)22号）
3、2015年9月23日，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）
4、2015年10月26日，发改委、财政部、人力资源社会保障部、国资委发布《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》
5、2016年2月26日，财政部、科技部、国资委联合发布《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（财资〔2016〕4号）
6、2016年8月2日，国资委、财政部、证监会发布《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革[2016]133号）
7、2017年4月24日，国务院办公厅发布《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发[2017]36号）
8、2017年11月10日，财政部、科技部、国资委作出关于《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》的问题解答
9、2017年11月29日，国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、国资委、税务总局、证监会、国防科工局发布《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》（发改经体〔2017〕2057号）
10、2018年8月16日，国资委发布《关于印发＜国企改革“双百行动”工作方案＞的通知＝（国资发研究[2018]70号）
11、2018年9月18日，财政部、科技部、国资委发布《关于扩大国有科技型企业股权和分红激励暂行办法实施范围等有关事项的通知》（财资[2018]54号）
主要法律事项
（一）混改整体要求
1、分类改革
根据国资委、财政部、发展改革委《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资发研究〔2015〕170号）第一条规定，国有企业界定为商业类和公益类。根据国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）第二条规定：
（1）稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革
对该类行业，充分运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。
（2）有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革
对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。
对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化，同时加强分类依法监管，规范营利模式。
（3）引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革
在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。
2、分层推进
根据国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）第三条规定：
（1）引导在子公司层面有序推进混合所有制改革
对国有企业集团公司二级及以下企业，以研发创新、生产服务等实体企业为重点，引入非国有资本，加快技术创新、管理创新、商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩管理层级。
（2）探索在集团公司层面推进混合所有制改革
在国家有明确规定的特定领域，坚持国有资本控股，形成合理的治理结构和市场化经营机制；在其他领域，鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式，逐步调整国有股权比例，积极引入各类投资者，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。
（3）鼓励地方从实际出发推进混合所有制改革
各地区要认真贯彻落实中央要求，区分不同情况，制定完善改革方案和相关配套措施，指导国有企业稳妥开展混合所有制改革，确保改革依法合规、有序推进。
3、鼓励各类资本参与
根据国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）第四条规定：
（1）鼓励非公有资本、支持集体资本，有序吸收外资参与混合所有制改革
鼓励非公有资本参与国有企业混合所有制改革。非公有资本投资主体可通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。
支持集体资本参与国有企业混合所有制改革。明晰集体资产产权，发展股权多元化、经营产业化、管理规范化的经济实体。允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股。
有序吸收外资参与国有企业混合所有制改革。引入外资参与国有企业改制重组、合资合作，鼓励通过海外并购、投融资合作、离岸金融等方式，充分利用国际市场、技术、人才等资源和要素，发展混合所有制经济，深度参与国际竞争和全球产业分工，提高资源全球化配置能力。按照扩大开放与加强监管同步的要求，依照外商投资产业指导目录和相关安全审查规定，完善外资安全审查工作机制，切实加强风险防范。
（2）推广PPP模式，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业
优化政府投资方式，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本的项目。
鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合，发展混合所有制经济。支持国有资本与非国有资本共同设立股权投资基金，参与企业改制重组
（3）探索完善优先股和国家特殊管理股方式，探索实施员工持股
国有资本参股非国有企业或国有企业引入非国有资本时，允许将部分国有资本转化为优先股。在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度，依照相关法律法规和公司章程规定，行使特定事项否决权，保证国有资本在特定领域的控制力。
员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式，优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业开展试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。完善相关政策，健全审核程序，规范操作流程，严格资产评估，建立健全股权流转和退出机制，确保员工持股公开透明，严禁暗箱操作，防止利益输送。混合所有制企业实行员工持股，要按照混合所有制企业实行员工持股试点的有关工作要求组织实施。
4、健全公司治理
根据国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）第五条规定：
（1）进一步确立和落实企业市场主体地位
政府不得干预企业自主经营，股东不得干预企业日常运营，确保企业治理规范、激励约束机制到位。落实董事会对经理层成员等高级经营管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权，维护企业真正的市场主体地位。
（2）健全混合所有制企业法人治理结构
混合所有制企业要建立健全现代企业制度，明晰产权，同股同权，依法保护各类股东权益。规范企业股东（大）会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系，按章程行权，对资本监管，靠市场选人，依规则运行，形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构。
（3）推行混合所有制企业职业经理人制度
按照现代企业制度要求，建立市场导向的选人用人和激励约束机制，通过市场化方式选聘职业经理人依法负责企业经营管理，畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道。职业经理人实行任期制和契约化管理，按照市场化原则决定薪酬，可以采取多种方式探索中长期激励机制。严格职业经理人任期管理和绩效考核，加快建立退出机制。
5、依法操作
根据国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）第六条规定：
（1）严格规范操作流程和审批程序
在组建和注册混合所有制企业时，要依据相关法律法规，规范国有资产授权经营和产权交易等行为，健全清产核资、评估定价、转让交易、登记确权等国有产权流转程序。国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发等，应在产权、股权、证券市场公开披露信息，公开择优确定投资人，达成交易意向后应及时公示交易对象、交易价格、关联交易等信息，防止利益输送。混改方案需报同级国有资产监管机构批准；重要国有企业改制后国有资本不再控股的，报同级人民政府批准，涉及职工切身利益的要做好评估工作，职工安置方案要经过职工代表大会或者职工大会审议通过。
（2）健全国有资产定价机制
按照公开公平公正原则，完善国有资产交易方式，严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序和交易行为。通过产权、股权、证券市场发现和合理确定资产价格，发挥专业化中介机构作用，借助多种市场化定价手段，完善资产定价机制，实施信息公开，加强社会监督，防止出现内部人控制、利益输送造成国有资产流失。
（3）加强监管
国有资产监管机构对改革中出现的违法转让和侵吞国有资产、化公为私、利益输送、暗箱操作、逃废债务等行为，要依法严肃处理。审计部门要依法履行审计监督职能，加强对改制企业原国有企业法定代表人的离任审计。充分发挥第三方机构在清产核资、财务审计、资产定价、股权托管等方面的作用。加强企业职工内部监督。进一步做好信息公开，自觉接受社会监督。
（二）混改主要模式
1、引入外部投资
（1）入股方式
1）增资方式：在产权交易所公开征集增资方
2）转让方式：在产权交易所公开征集受让方
3）增资+转让：在产权交易所公开征集增资方及转让方（中盐股份/中粮资本）
4）新设公司方式：国企与外部投资者共同新设公司（陕西有色，避免了审计评估等程序，无历史包袱，但需关注同业竞争、关联交易等问题）
（2）入股价格
根据《企业国有资产交易监督管理办法》第12条规定：“对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项,转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。”
因此，通常情况下，国有企业混改引入外部投资者，无论是通过增资方式还是转让方式，均是以经备案的评估结果为基础，一般不低于经备案的评估值。
（3）入股程序
根据《企业国有资产交易监督管理办法》相关规定，国有企业无论是通过增资还是通过转让方式引入外部投资者，均需进行审计、评估及评估备案，并在产权交易所公开挂牌征集增资方或受让方。
2、内部员工持股
（1）4号文和133号文的主要区别
关于国有企业员工持股或股权激励，目前有两个文件，即2016年2月26日财政部、科技部、国资委联合发布的《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（财资〔2016〕4号，以下简称“4号文”）和2016年8月2日国资委、财政部、证监会发布的《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革[2016]133号，以下简称“133号文”）。
（2）国企员工持股方案的主要内容
1）确定适用法规
混改企业制定员工持股方案，首先需要根据企业实际情况，确定是按照4号文还是按照133号文来制定方案。如果同时符合133号文和4号文的范围和条件，根据2017年11月10日财政部、科技部、国资委关于《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》的问题解答第7条规定，可自主择一实施，不可以同时开展。
主要考虑是，国有控股混合所有制企业员工持股试点政策实质是允许员工购买企业股权，与《办法》股权激励的标的来源是一致的，即都是企业股权。因此，企业可按照自身发展要求和发展战略，实施不同的政策，但不可以同时开展员工持股试点和股权激励，避免重复激励。
2）确定持股对象
如上表所述，根据133号文制定的方案的持股对象，应为在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干，且与本企业签订了劳动合同；根据4号文制定的方案的持股对象，激励对象为与本企业签订劳动合同的重要技术人员和经营管理人员。实践操作中，公司可根据实际情况确定具体的持股对象范围。
3）确定持股方式
根据公司选定的持股对象人数，确定具体的持股方式。若持股对象只有少数人，则可选择直接持股方式；若持股对象比较多，则可选择设立持股平台的方式来间接持股。
4）设立持股平台
根据133号文，员工持股可有以下方式“持股员工可以个人名义直接持股，也可通过公司制企业、合伙制企业、资产管理计划等持股平台持有股权。通过资产管理计划方式持股的，不得使用杠杆融资。持股平台不得从事除持股以外的任何经营活动。”
实践操作中，由于有限公司涉及到两层税收（企业所得税和个人所得税），资产管理计划涉及到三类股东，股权不清晰。因此，通常都是设立有限合伙企业作为持股平台。
在设立有限合伙企业时，通常是会由少数管理层人员设立一个有限公司作为普通合伙人，通过有限公司来隔断普通合伙人可能承担的无限连带责任，持股对象均作为有限合伙人。
5）确定入股价格
无论是按照4号文还是133号文，如果是采取入股方式，一般入股价格均不得低于经备案的评估值。如果是按照133号文实施，由于133号文规定必须是先有外部投资者才能实施员工持股，实践中可同步引入外部投资者和员工持股平台；员工持股平台可不参与公开招拍挂，参考引入战投时招拍挂确定的价格进行增资。
6）确定入股数量
按照133号文实施的员工持股方案，员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。按照4号文实施的员工持股方案，大型企业的股权激励总额不超过企业总股本的5%、中型企业的股权激励总额不超过企业总股本的10%、小微型企业的股权激励总额不超过企业总股本的30%，单个激励对象获得的激励股权不得超过企业总股本的3%。
7）是否分期/预留
关于在有限合伙企业层面是否可以分期缴纳或预留部分股份的问题，实践中可以通过一次认缴、分期缴纳的方式达到分期的目的，也有通过先由GP多认缴部分合伙出资份额作为预留部分，后续再由GP把该等预留的认缴出资份额转让给新确定的持股对象。
（三）混改注意事项
1、混改后国有保持控股地位情况的注意事项
入股价格一般不低于经备案评估值、投资者筛选（若后续由IPO计划，参照IPO标准设定一定的投资方条件，如不得有三类股东情况等）、党委前置审核及三重一大事项、公司治理结构等。
2、混改后国有处于参股地位情况的注意事项
如何通过公司章程等约定，保证国有股东作为小股东的权益不受侵害，可考虑持股比例不低于34%，在公司章程的董事会和股东大会等权利事项中增加需三分之二以上或全部股东一致同意方可实施的重大事项范围，设置一票否决权机制。
3、关于混改企业的员工安置及赔偿相关事宜
根据《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》第二条规定：混改试点企业应严格按照《劳动合同法》和《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》涉及职工劳动关系调整的相关规定，依法妥善解决混改涉及的国有企业职工劳动关系调整、社会保险关系接续等问题，确保职工队伍稳定；企业混合所有制改革时，职工劳动合同未到期的应当依法继续履行，可按有关规定与职工变更劳动合同，改制前后职工的工作年限应合并计算；企业依法与职工解除劳动合同的，应当支付经济补偿。
根据《劳动合同法》第33条明确规定：“用人单位变更名称、法定代表人、主要负责人或者投资人等事项，不影响劳动合同的履行”；第34条明确规定：“用人单位发生合并或分立等情况，原合同继续有效，劳动合同由承继其权利和义务的用人单位继续履行”。
因此，关于混改企业员工安置事宜，适用《劳动合同法》的相关规定。原则上混改后企业应继续履行与员工的劳动合同，企业股东变更不涉及员工身份转换赔偿事宜；若混改企业拟解除与员工的劳动合同，则需按照《劳动合同法》进行赔偿。
4、关于混改企业涉及的统筹外费用计提问题
对于混改企业范围内存在的离休、退休和内退等人员，需按照中国《企业会计准则第9号——职工薪酬》等要求，对该等人员未来需支出的统筹外福利费用进行精算，并将精算出的负债金额列为企业的预计负债，按照中国《企业会计准则》的要求进行账务处理。
5、关于混改方案是否需经职工代表大会审议
根据国务院国资委2003年《关于规范国有企业改制工作的意见》和2005年《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》规定，国有企业改制方案和国有控股企业改制为非国有的企业的方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见；其中，职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制。
2008年10月28日，全国人大常委会颁布《企业国有资产法》，其中第39条对企业改制进行了规定：“本法所称企业改制是指: (一)国有独资企业改为国有独资公司; (二)国有独资企业、国有独资公司改为国有资本控股公司或者非国有资本控股公司; (三)国有资本控股公司改为非国有资本控股公司。”
根据《企业国有资产法》第37条规定：“国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。 ”第41条规定：“企业改制应当制定改制方案，载明改制后的企业组织形式、企业资产和债权债务处理方案、股权变动方案、改制的操作程序、资产评估和财务审计等中介机构的选聘等事项。企业改制涉及重新安置企业职工的，还应当制定职工安置方案,并经职工代表大会或者职工大会审议通过。”
因此，企业混改方案应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议；其中涉及重新安置企业职工的，还应当制定职工安置方案,并经职工代表大会或者职工大会审议通过。
（四）主要法律程序
1、为满足混改评估备案及企业后续上市要求，可先行通过资产重组等方式排除企业范围内的划拨地、无证房产等瑕疵资产及经营效益较差的低效无效业务，从而明确混改资产边界，上述处置一般涉及股权或资产的转让、无偿划转等事项，需按照《企业国有资产交易监督管理办法》、《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》等规定履行国资审批程序及内部决策程序。
2、无论是采取增资还是股权转让的方式引进外部投资者，均需要履行审计、评估程序，同时，评估报告还需依据《国有资产评估管理办法》的规定报有权国资监管部门进行备案或核准。评估备案的同时可于产权交易所进行公开挂牌征集意向投资方，在信息披露期间，一般会组织意向投资方对混改企业进行尽调以及混改企业对意向投资方的反向尽调。信息披露期结束后，通过竞价或其他方式确定投资者。
3、按照《企业国有资产交易监督管理办法》的规定履行国资审批程序，并完成混改企业内部股东（大）会等决策程序。其中涉及重新安置员工的，还需召开全体职工大会或全体职工代表大会，审议通过职工安置方案。
4、若公司拟在引进战投的同时同步实施员工持股的，员工持股方案还需依据133号文或4号文的规定履行职工大会审议程序及国资审批程序。员工持股平台可不参与公开招拍挂，参考引入战投时招拍挂确定的价格进行增资。
相关案例介绍
（一）中粮资本案例
中粮集团及中粮资本根据《企业国有资产交易监督管理办法》规定，在北京产权交易所同时进行股权转让及增资的公开挂牌，其对投资者的资格条件设置了如下限制：意向投资方需同意持股时间不短于4年且在4年内不变更投资主体；各级出资人不得存在分级收益等结构化安排；若各级股东或合伙人中存在委托持股、信托计划、资产管理计划等情形，应提供相关协议并出具关于最终出资方（法人或自然人）数量及资金来源的说明；因融资方持有金融机构股权，意向投资方应符合监管机构对该等金融企业直接股东、间接股东的资格要求；若意向投资方及其股东、出资方涉及外资，则应符合外商投资的有关规定。通过竞价及资格筛选后，中粮资本引进了弘毅资本、温氏投资、首都农业集团等七家战略投资者，实现了中粮资本的股权多元化。引战完成后，中粮集团持有中粮资本64.51%的股权。中粮资本未进行员工持股。
（二）中金珠宝案例
中国黄金集团下属二级公司中金珠宝为第二批混改试点企业，其通过北京产权交易所公开挂牌引进了中信证券、京东、兴业银行等7家战略投资者及北京彩凤金鑫商贸中心(有限合伙)1家产业投资者，同时，核心骨干员工(包括管理层)以合伙平台的方式依据133号文的规定同步参与增资。增资后，员工持股平台持股比例为6%。三类投资者在增资扩股完成后合计持股比例达到41%，中国黄金集团持股比例降至43%。增资引战完成后，中金珠宝目前正在筹划A股IPO。
中金珠宝的混改方案是通过增资方式，同时引入了外部投资者及内部员工持股平台，内部员工持股平台依据133号文参与了公司本次混改增资。员工持股平台系在取得有关部门对具体方案的批准后实施，不参与进场交易及投资者资格遴选，但需依据场内交易最终成交价格认购股权，以实现同股同价，员工持股平台认购价款的缴款方式也依照最终确定的增资协议执行。
注释：[1]财政部、科学技术部、国务院国资委于2018年9月18日下发《关于扩大国有科技型企业股权和分红激励暂行办法实施范围等有关事项的通知》（财资[2018]54号），扩大4号文的实施范围。本表格已体现54号文的内容。
作者：黄国宝、李丽、吕丹丹、赵洁、李浩
文章来源：嘉源律师事务所
