【e报导】PPP立法征求意见稿出台 五大焦点引人注目
去年7月，国务院常务会议明确要求加快政府和社会资本合作（PPP）的立法工作进度，国务院2017年立法工作计划也将此项立法列为全面深化改革急需的项目。
此后一年多的时间里，国务院法制办会同国家发改委、财政部，多次论证和调研，听取各方面意见后，研究起草了《PPP条例（征求意见稿）》，并于7月21日发布。业界普遍认为，《PPP条例（征求意见稿）》发布意味着PPP立法取得了实质性进展。
社会公众可以在2017年8月22日前登录中国政府法制信息网，对征求意见稿提出意见。《中国经济周刊》就《PPP条例》起草过程中争议的焦点问题采访了业界人士，共同讨论这一PPP立法道路上里程碑式的大事件。
>> 焦点一： 基础设施和公共服务边界如何明确？
截至2017年6月底，财政部和国家发改委两部委推动的PPP项目总额已超过20万亿元，落地5.57万亿元。
由于部委的分工和职能不同，在长期的工作开展中存在着两套细则。因此，在PPP领域这两个部委的职责如何划分，一直是业内关注的重点。
业界普遍认为，2016年7月7月日召开的国务院常务会议为两部委的权责划分定了基调。会议提出，在公共服务和基础设施两个领域推广PPP模式，分别由财政部和发改委统筹。
但在实际工作中，对于公共服务和基础设施这两个领域的区分还是没有明确的界定。
长期研究PPP的清华大学教授王守清曾表示，如果不进一步明确界定和划分“公共服务”和“基础设施”，会给实际操作带来困难。因为很多基础设施就是提供公共服务的，如提供教育和医疗的教学楼和医院大楼，还有一些像产业新城、海绵城市、智慧城市类项目，本来就是包含“公共服务”和“基础设施”的一个整体，没法区分，区分了就没法集成提高效率。
一位地方官员也表示，基础设施就是提供公共服务的，很多PPP项目在实际操作中也难以区分究竟是属于公共服务设施领域，还是基础设施领域。他担心的是财政部门的PPP项目，发改委不认，而发改委的PPP项目，财政不能列支。该官员呼吁，PPP政策应该在更高层面上予以统筹，统一政策口径，以方便实践层操作。
正在征求意见的《PPP条例》被认为是更高层面上统一政策口径的文件，不过一些业内人士表示，《PPP条例》不仅在名称上没有区别公共服务与基础设施的关系，在具体内容中关于两部委的边界还是没有清晰的确认和划分。
君泽君律师事务所合伙人靳林明告诉《中国经济周刊》，PPP领域公共服务和基础设施分别由财政部和发改委统筹负责，此次《PPP条例（征求意见稿）》对公共服务和基础设施的界定亦未明确提及，因而并未从根本上解决财政部与发改委的职能分工问题。
与此同时，靳林明认为，征求意见稿引入的“基础设施和公共服务项目指导目录”（下称“指导目录”）机制具体如何操作还有很大讨论空间，如能在指导目录中对各类PPP项目的性质做出明确界定，将对引导和规范PPP项目实践大有裨益。
“关于指导目录的制定主体，建议由国务院主持制定，若‘国务院有关部门’均可分别制定，难免使得基础设施和公共服务的边界更加模糊。”靳林明说。
>> 焦点二： 物有所值评估是不是必要程序？
在目前的PPP项目操作中，物有所值评估（VFM，value formoney）和财政承受能力论证是PPP项目识别阶段的两项重要工作，无论从理论界还是实务界都已形成了共识，PPP项目需要做“两个评价”。
毕马威企业咨询（中国）有限公司基础设施PPP咨询总监李炜表示，通过物有所值评估，能够从定性和定量两个方面明确项目采用PPP模式的优势所在，便于政府对项目做出适当的判断，并不是所有项目都适合采用PPP模式。PPP的发展应该坚持可持续的理念，通过财政承受能力论证，能够明确政府财政的极限，为政府合理规划与控制PPP项目的实施提供依据。
《PPP条例（征求意见稿）》提出，“有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当会同同级发展改革、财政等有关部门，从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估；涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估。”
对此，北京方程财达咨询有限公司总经理张汉说，这里提到的对实施方案的“必要性、合理性评估”和“财政承受能力评估”两种评估实质上也就是“物有所值评价”和“财政承受能力论证”，这两项工作需要继续坚持。另外，在国家严控地方债务的大背景下，为避免个别地方政府对“财政承受能力论证”的干扰，建议“财政承受能力论证”需上级政府财政部门或者省级财政部门统一审批。
>> 焦点三： 如何杜绝新官不理旧账？
PPP的核心思想是政府和社会资本合作，但在长达10~30年的合作期限中，如何保证PPP项目不受政府换届换人的影响，如何杜绝新官不理旧账，项目涉及的财政资金是否纳入政府财政预算等，一直是社会资本方关心的问题。
此次《PPP条例（征求意见稿）》对此问题也作了着重阐释，提出“对合作项目协议中约定的财政支出事项，应当足额纳入年度预算，按照规定程序批准后，及时支付资金”。“政府和社会资本方应当守信践诺，全面履行合作项目协议约定的义务。合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。”
国浩律师事务所合伙人王卫东告诉《中国经济周刊》，虽然《PPP条例（征求意见稿）》明确了合作项目的财政支出必须足额纳入政府年度预算，但受限于《预算法》规定，各级政府只有中期预算规划和年度预算，而那些需要由财政支出平衡未来收益的PPP项目，实际上是需要和政府长期预算相挂钩的，并且目前的财政可承受能力评估也应当基于长期预算计划的。有鉴于此，一是需要在立法中补充政府有责任将支出事项纳入中期预算规划，同时需要向财政部建议未来在预算法实施中引入长期预算计划的机制，以解决长期稳定支付依据的问题。
锦天城律师事务所合伙人律师刘飞告诉《中国经济周刊》，上述一系列条款从立法的层面上明确了对政府方履约责任规范，是保障社会资本在PPP项目中合法权利和收益的原则和政策导向。
刘飞表示，《PPP条例（征求意见稿）》提到了政府对社会资本方的监管及对第三方的监管，但没有提到如何监管地方政府，而在PPP实践中，地方政府违约也是影响PPP项目进展的关键因素之一。在政府监管方面，《PPP条例（征求意见稿）》对政府能力和机制建设未做明确规定，“有关部门”的使用仍然不利于理顺政府职能。
>> 焦点四： 鼓励民企参与如何落实？
鼓励民营企业参与PPP项目是《PPP条例（征求意见稿）》希望达到的目标之一。征求意见稿明确要求不得排斥或限制非公有制社会资本方依法参与PPP项目，对于民企而言是重大的利好。但在实践中，民营资本参与PPP项目遇到的问题，不只是表面排斥和限制。
龙元明城PPP研究中心的数据显示，民营企业参与PPP项目的高峰是在2015年12月，截至2015年底，PPP项目总落地规模在9400亿元左右，其中，民企规模占比达到35.31%，民企参与项目个数占比达53.6%。到2016年底，PPP项目总成交3.97万亿元，其中民企规模占比26.94%，参与项目个数占比48.79%。2017年6月底，PPP总成交5.56万亿元，民企规模占比25.31%，参与项目个数占比47.6%。
